编者按
党的二十大报告明确指出，要加强检察机关法律监督工作。民事支持起诉是检察机关全面履行法律监督职能的重要方式，也是能动司法理念的重要体现。当前理论界与实务届对检察机关民事支持起诉存在不同认识，民事支持起诉制度的构建等研究有待进一步深入，对此，人民检察杂志特组织民事支持起诉专题，今日推出第一篇，后续将推出其他篇目，敬请关注。
目 次
一、民事支持起诉之理论圭臬
二、检察机关支持起诉之实践根基
三、检察机关支持起诉之制度架构
摘 要
民事支持起诉既是检察机关全面履行法律监督职能的重要方式，也是能动司法理念的重要体现。国家义务与公民权利理论体系下的民事支持起诉定位，决定了支持起诉在维护特殊群体合法权益、推动国家治理能力现代化等方面的功能价值。当前理论和实务界对检察机关开展民事支持起诉工作尚存在不同认识，相关理论研究有待进一步拓展。民事支持起诉应遵循自愿原则、诉权平等原则和处分原则，支持起诉对象应以诉讼能力偏弱的特殊群体为主。检察机关的民事支持起诉职能发挥应贯穿诉讼全过程，不仅包括支持原告提起诉讼，还包括指导其收集、补强证据，特殊情况下出庭支持起诉，以及加强支持起诉与督促起诉的衔接。
最高人民检察院于2021年4月发布《十四五时期检察工作发展规划》，强调检察机关要做强民事检察，培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，完善支持起诉制度，规范支持起诉的范围、条件和程序。检察机关开展民事支持起诉工作，既是贯彻习近平法治思想的具体举措，也是坚持人民至上，以民法典的贯彻实施为契机，在新时代检察理念指引下，立足职能定位，把诉讼能力弱的特殊群体保护等问题作为重点，加强源头治理、系统治理，服务经济社会高质量发展的重要方式。
一、民事支持起诉之理论圭臬
（一）国家义务与公民权利理论体系下的民事支持起诉定位
有观点指出，现代国家与公民之间的关系应当归结为国家义务—公民权利关系，国家义务直接源自公民权利，公民权利是国家义务的根据，正是基于公民权利的需要才产生了国家义务。因此，在国家义务与公民权利理论体系下，民事支持起诉是检察机关依法履行法律监督职能，行使民事检察监督权的应有之义。
民事诉讼法第15条规定：机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。根据该条规定，以及近年来全国检察机关在民事支持起诉工作中的探索实践，可以将民事支持起诉的概念界定为：民事权益受到侵害的单位或者个人，经有关行政机关、社会团体等部门履职后仍未实现最低维权目标，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力偏弱不能或者不敢提起诉讼的，检察机关可以支持其向人民法院提起民事诉讼。人民检察院组织法第2条规定：人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。根据该条规定，可以明确检察机关的民事支持起诉职能既有法律层面的概括性授权规定，又体现了新时代检察机关以人民为中心的能动司法理念，以及检察机关在推动国家治理体系和治理能力现代化进程中所肩负的政治责任、法治责任、检察责任。
（二）民事支持起诉制度之溯源考察
民事支持起诉制度有其完整的发展脉络，对其制度演进进行历史考察，可以回溯至陕甘宁边区人民检察制度时期。1939年4月延安时期，陕甘宁边区政府颁布实施《高等法院组织条例》，将检察职权分为检察长职权和检察员职权两部分。其中检察员职权包括8项：案件之侦查；案件之裁定；证据之搜集；提起公诉、撰拟公诉书；协助担当自诉；为诉讼当事人或公益代表人；监督判决之执行；执行任务时，如有必要时，得咨询当地军警帮助。检察权可分为4类：侦查权；公诉权；公益诉讼权和协助自诉权；监督判决执行权。1946年10月颁布的《陕甘宁边区暂行检察条例》规定的检察职权分为10项，其中第7项为协助自诉。检察官协助自诉的规定体现了民事支持起诉制度在陕甘宁边区时期的定位。
民事诉讼法第15条是对检察机关支持起诉的概括性授权。我国民事支持起诉原则的构建基础主要是，在民事诉讼中，行政机关、社会团体等单位依照法律规定对于侵犯国家、集体和个人民事合法权益的行为，可以起诉或参加诉讼，实行干预。理论界对民事诉讼法第15条中机关是否包括检察机关存在不同的理解和观点。有观点认为，在法律、法理依据层面，检察机关支持起诉程序规则缺失，在立法结构上存在瑕疵；立法理念也与现代民事诉讼基本理念相冲突，有干预当事人意思自治之嫌，因此检察机关民事支持起诉应该被剔除出民事诉讼范畴。也有观点主张，无涉国家和社会公共利益纠纷中的受害者，不应成为民事支持起诉的对象，并由此推论，民事支持起诉的机关应限定于检察机关，其他机关和单位则应被排除在外。
笔者认为，根据民事诉讼法第15条的立法原意，检察机关应包含在机关的范围内，可以说，民事支持起诉制度是检察机关践行以人民为中心司法理念的重要载体，是新时代检察机关贯彻落实习近平法治思想，依法能动履职的重要方式，是检察工作高质量发展的现实要求，具有制度设计的合理性与科学性。
（三）新时代检察理念下民事支持起诉之功能价值
1.彰显检察机关履职能动性。从民事检察依法能动履职的角度看，民事支持起诉具有其独特的制度价值。民事支持起诉过程中，检察机关不是民事案件的当事人，因而可以更加客观公正履职，当行政机关、社会团体等没有充分保护特殊群体权益时，积极能动履行民事支持起诉职能，依法给予特殊群体法律支持和帮助，帮助其克服诉权行使上的障碍，这既是民事检察精准监督的应有之义，也是全国检察机关通过依法能动履职厚植党的执政根基的重要彰显。所以，应从民事检察依法能动履职的角度充分认识民事支持起诉制度价值。
2.维护特殊群体合法权益。检察机关为特殊群体维权提供帮助的方式主要体现为：一是精神支持。检察机关通过宣传政策法律、心理疏导等，启发、鼓励不敢起诉的当事人向法院提起诉讼。二是法律帮助。民事支持起诉的基本功能在于检察机关对于特殊群体在民事法律关系中存在行使诉权障碍时给予帮助，以此真正实现民事法律关系中双方当事人的诉权平等。三是物质帮助。在特定案件中，当事人的受损权益没有得到充分的救济以致基本生活无法得到保障时，检察机关可依据相关规定向其发放救助金。当事人缴纳诉讼费确有困难的，检察机关可以协调法院缓收、减收或者免收诉讼费用。
3.服务保障经济发展。检察机关在办案过程中，充分发挥检察职能，能动司法，将依法履职与促进经济高质量发展有机结合，取得了良好效果。比如，最高检第三十一批指导性案例中的检例第124号孙某宽等78人与某农业公司追索劳动报酬纠纷支持起诉案中，检察机关在支持起诉的同时，加强与人力资源和社会保障、财政等部门协作配合，协调有关部门动用应急周转金先行垫付企业拖欠农民工的部分工资50万元，为企业恢复正常经营提供缓冲期，服务保障企业发展。
二、检察机关支持起诉之实践根基
（一）检察机关支持起诉之实证分析
检察机关办理的民事支持起诉案件数量逐年增多，2019年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件18510件，支持起诉15419件。2020年，全国检察机关共受理民事支持起诉案件32546件，支持起诉24355件。2021年，全国检察机关共支持起诉4.4万件，同比上升80.9%，其中支持农民工起诉2.9万件，同比上升80.7%。在此基础上，2021年12月23日最高检发布了5件民事支持起诉指导性案例。2022年1至9月，全国检察机关共支持起诉5万件，同比上升68.6%，其中支持农民工起诉3.1万件，同比上升55.7%。从上述数据可以分析得出，自2019年以来，全国检察机关办理民事支持起诉的案件数量平均每年超过1万件。
1.依法保障劳动者获得劳动报酬及社会保险待遇。以检察机关支持进城务工人员起诉工作为例，最高检高度重视拖欠农民工薪资问题，先后出台《关于充分发挥检察职能作用，依法助力解决拖欠农民工工资问题的通知》等一系列文件，助力解决农民工讨薪问题。2020年12月，最高检以依法惩治恶意欠薪 让劳动者劳有所得为主题召开新闻发布会，通报检察机关2020年依法惩治拒不支付劳动报酬犯罪工作情况，发布6件典型案例。
支持农民工起诉案件具有以下特点：一是从案件类型看，农民工追索劳动报酬纠纷占比最高。因建筑行业人员流动性大、劳动合同签订率较低以及该行业层层转包、违法分包等现象，导致该领域案件高发。二是从案件结案方式看，支持起诉案件多以调解方式结案。三是从案件来源看，案件受理方式以当事人申请为主。
2.保护老年人、残疾人及家庭暴力受害人等特殊群体的合法权益。对于老年人、残疾人以及家庭暴力受害人而言，通过诉讼的方式维护自身权益时常常会遇到诉权行使上的障碍，基于此，各地检察机关积极作为，认真贯彻民法典、反家庭暴力法以及国务院《十四五残疾人保障和发展规划》等法律规范，通过积极与相关部门协调配合，形成保护特殊群体权益的合力，从根本上解决纠纷，释放司法善意。其中，检察机关支持遭受家庭暴力受害人提起离婚诉讼的主要考虑在于：一是回应人民群众关切。家庭暴力，特别是针对妇女的家庭暴力案件引发社会高度关注。二是维护社会稳定。家庭暴力会导致受害人伤害、残疾等后果，还可能造成抑郁症、焦虑症等心理问题，甚至引发谋杀、自杀等后果，不仅破坏家庭幸福，而且影响社会稳定。三是促进社会文明程度提升。男女平等是社会文明进步的重要标志。2016年反家庭暴力法施行，不仅明确了家庭暴力范畴，还进一步明确了人身安全保护令和法律责任。可以说，家庭暴力不仅仅是家务事，还是国家和社会都要关注的公共事，反对家庭暴力是社会文明程度提升的标志。
3.探索拓展民事支持起诉制度的适用范围。检察机关在加大对农民工、老人、妇女、儿童权益保障基础上，坚持新时代检察监督理念，依法能动履职，积极探索民事支持起诉的案件范围，在教育权维护、知识产权保护等领域开展民事支持起诉工作。有的检察机关参与知识产权保护助力经济快速发展，在侵害商标权纠纷案件中，采取多种支持手段，延伸办案效果；有的检察机关支持建设工程施工合同的施工方起诉；有的支持进城务工人员申请劳动仲裁；有的支持海商案件的一方当事人起诉等。
4.努力营造民事支持起诉工作良好环境。最高检多次就民事支持起诉工作开展调研，并先后制发多份文件指导地方开展民事支持起诉工作。2022年3月，最高检第六检察厅印发《民事检察部门支持起诉工作指引》，进一步规范检察机关民事支持起诉工作。此外，检察机关进一步加强与相关部门的协调配合，通过支持起诉等多元救助体系，不断强化特殊群体保护。各地检察机关通过积极探索和有益尝试，转变观念，推动民事支持起诉制度不断完善，使民事支持起诉工作得到进一步广泛宣传，取得较好的政治效果、社会效果和法律效果。
（二）民事支持起诉工作中存在的主要问题
1.对检察机关民事支持起诉的认识存在分歧。关于检察机关民事支持起诉的认识分歧主要表现在：
第一，对检察机关是否有权支持起诉的认识不同。个别法院认为，民事诉讼法第15条规定的机关不包括检察机关，因而对于检察机关作出的支持起诉意见书不予接收。
第二，对于民事支持起诉的对象范围认识不一致。有的检察机关将支持起诉的对象限定为农民工、残疾人等弱势群体；而有些检察机关除支持弱势群体维权外，还支持诉讼能力弱的建设工程施工合同、买卖合同一方当事人维权。
第三，调查收集证据主体不统一。对于举证能力较弱的被支持起诉人，部分检察机关主动调查收集相关证据；而有些检察机关仅仅发挥引导或指导作用，由当事人完成证据收集工作。
第四，参与诉讼过程不统一。有些检察机关明确要求支持起诉应限定于在调查核实基础上发出支持起诉意见书，启动民事诉讼程序，但不参与庭审及执行；有的检察机关参与了一审庭审，并在庭审中对调查取证的材料进行说明。
2.支持起诉制度的理论研究需要进一步拓展。在人民司法制度在初创时期，支持起诉制度就是其重要组成部分。但是，长期以来，囿于种种原因，理论界和实务界对支持起诉制度研究还不够深入，缺乏系统性的研究分析。
3.支持起诉各类型及各地区案件分布不均衡现象较为突出。从目前支持起诉工作开展情况来看，支持农民工起诉案件占案件总数大部分。以2021年第一季度检察机关支持农民工起诉案件数据为例，云南1424件、江苏1042件、山东962件、湖南766件、新疆669件、四川576件。上述六省区案件数占全国支持农民工起诉案件总数的72.7%。经济发展水平和产业结构不同，是案件分布不均衡的重要原因。
三、检察机关支持起诉之制度架构
民事支持起诉不仅是检察机关全面履行法律监督职能的重要体现，也是实现私权救济的重要途径。目前法律层面对民事支持起诉的规制较为笼统，给司法实践中支持起诉工作的开展带来一定困难，需要从制度架构方面对民事支持起诉制度加以完善。
（一）民事支持起诉的基本原则
一是自愿原则。民事主体在民事活动中有权按照自己的真实意愿独立自主地建立和变更民事法律关系。检察机关在民事支持起诉程序中，并不是诉讼当事人，应遵循当事人的意愿，由当事人决定其是否提起民事诉讼。
二是诉权平等原则。诉权是当事人请求法院行使审判权，以保护其人身权利和财产权利的权利。作为法律明确赋予双方当事人平等享有的基本权利，诉权平等表现为当事人双方处于平等的诉讼地位，即当事人平等地享有诉讼权利并平等地履行诉讼义务。在民事支持起诉中，检察机关应坚持诉权平等原则，依法充分保障双方当事人的诉权。
三是处分原则。在法律规定的范围内，民事诉讼当事人有处分自己民事权利和诉讼权利的自由。在民事支持起诉案件中，检察机关并不享有当事人的诉讼权利，案件的法律后果也由当事人承担，因此不能代替当事人处分其自身依法享有的民事权利和诉讼权利。
（二）民事支持起诉的对象和范围
1.民事支持起诉的对象。权利侵害之所以未能及时得到应有的救济，往往自始肇因于受害人走向法院、接近法官的途径受阻，而无法获得司法的援助。从各国民事诉讼改革的共同发展方向来看，各国均主张为贫困群体、消费者、环保主义者谋求合法的权利，且更加关注权利的实效性以及权利人行使权利的具体路径。从司法实践可以看出，扶弱济困是检察机关民事支持起诉工作的重要价值追求，可以认为，民事支持起诉工作是弘扬社会主义核心价值观的重要载体。最高检第三十一批指导性案例中，当事人涉及智力残疾人、老年人、进城务工人员、受家暴妇女等特殊群体，诉讼能力偏弱，不能或者不敢独立提起诉讼维护其合法权益。检察机关依法以前述特殊群体作为支持起诉的对象，体现了对特殊群体权益的保障，彰显了司法人文关怀。
2.当事人可以申请支持起诉的案件范围。《民事检察部门支持起诉工作指引》列举了当事人可以申请支持起诉的情形，主要包括：追索劳动报酬、社会保险待遇等；因年老、疾病、缺乏劳动能力等不能独立生活或生活困难，请求给付扶养费、赡养费的；残疾人的人身权利、财产权利或其他合法权益遭受侵害，提起诉讼确有困难的；因遭受人身损害，提起诉讼确有困难的；确有支持起诉必要的其他情形。可以说，民事支持起诉案件范围确定与司法实践中检察机关对于特殊群体的保护相关联，在此基础上，检察机关还可以通过引导权利人依照诚实信用、公序良俗、利益平衡等法律原则和相关法律制度解决矛盾纠纷，对民事权利义务关系进行规范和调整，修复被损害的民事权利和社会关系，从而为社会公众提供明确的行为准则和司法预期，依法有序保障社会法治，促进社会治理现代化。
（三）民事支持起诉的程序规制
1.支持起诉案件的审查标准。审查民事支持起诉案件，一般而言，在有充分证据证明民事权益遭受损害的特殊群体存在诉讼能力欠缺的情形，且通过其他救济途径仍无效果时，检察机关才可以支持起诉。
2.检察机关支持起诉的方式。民事支持起诉职能应贯穿于诉讼全过程，不仅仅体现为对诉讼能力欠缺的一方当事人，有针对性地提升其通过诉讼解决纠纷的能力，还体现为在相关证据材料短缺的情形下，检察机关引导当事人补强其收集证据的能力。一般情形下，检察机关不宜依职权主动代替一方当事人调取证据。对于起诉所必需的证据材料，原则上由当事人自行收集，或由检察机关通过法律释明引导当事人收集；对于当事人确有客观原因不能自行收集的，检察机关可以依法协助收集。检察机关协助当事人收集证据，并不是仅仅收集对该当事人获得胜诉判决有利的证据材料，还应按照民事诉讼法的规定围绕具体的起诉条件协助当事人准备相关材料。
3.出庭支持起诉。除以下情形外，检察机关一般不宜参加支持起诉案件的庭审活动：一是具有重大社会意义或者法治意义的案件，经与法院会商的；二是检察机关协助收集证据的，经与法院会商，检察人员可以出庭对证据予以出示和说明；三是法院组织调解的，检察机关可以根据情况派员出庭。
4.支持起诉与督促起诉的衔接。在适用条件上，检察机关支持起诉的前提是行政机关、社会组织未依法履职或依法履职后仍无法实现当事人的最低维权目标。在民事支持起诉工作中，有必要充分发挥工会、消费者协会等法定支持起诉组织以及相关社会团体的作用。在有法律规定的其他支持起诉机关、社会团体等的情况下，检察机关应当协调、督促相关行政机关、社会组织依法维护当事人的具体权益。在相关部门未依法履职或者履职不到位、对当事人的权益保护不够的情况下，检察机关可以支持起诉。同时，可以针对有关部门履职中的问题和漏洞，制发社会治理检察建议。整体形成较为清晰的督促履职（督促起诉）—支持起诉—检察建议工作脉络。
作者：刘霞，新疆维吾尔自治区高级人民法院审判委员会委员、副院长；刘丽娜，山西省人民检察院第六检察部四级高级检察官，国家检察官学院驻校检察教官。
（全文见《人民检察》2022年第22期）
公告
为顺应媒体融合发展趋势，适应数字化、移动化、智能化发展方向，人民检察杂志特开设微信端征稿发稿渠道，建立好稿快发网络首发机制，来稿除微信公号端编发外，还将择优刊发于《人民检察》纸质版。欢迎广大读者踊跃来稿，邮箱rmjcwlb@126.com，征稿内容详见《人民检察》网络微信端征稿启事。
编辑：刘梦洁 郑志恒
关于我们
《人民检察》创刊于1956年6月，是最高人民检察院的机关刊，全国百种重点期刊，以交流经验，指导业务为办刊宗旨。它关注检察改革，探索法学新知，交流工作经验，解析司法疑难，为检察工作高质量发展提供理论支持，为推进全面依法治国贡献力量。
投稿邮箱：rmjcwlb@126.com rmjcbjb@126.com
特别声明：文章来源用户上传并发布，本站只提供信息存储服务，不拥有所有权，内容仅供参考。